一、熱點關注
王澤彩（學術類 中國財政科學研究院）：如何合理論證財政承受能力？有哪些相關建議？
二、交流實錄
曹珊（法律類 上海市建緯律師事務所）：關于如何合
理論證財政承受能力，六點建議供參考。一是厘清論證關系。 建立事權清晰的管理體系。建立可控的、事權清晰的 PPP 項目管理體系是解決財政承受能力論證越發(fā)合理化的基礎，當然結合目前 PPP 管理多頭并進的情況，短期內在中央層面監(jiān)理跨部門的管理機構比較不現(xiàn)實。切合實際的做法是從地方政府入手，對于提出 PPP 項目立項的地方政府，應提交項目論證中的物有所值報告，但是不需要提交財政承受能力論證報告，而是提交財政承受能力論證所需的財政財務報告，由PPP 項目主管部門或者委托獨立的第三方根據財政財務報告進行財政承受能力論證，并把論證結果提交 PPP 項目主管部門。二是完善論證內容。論證過程強調堅持謹慎性、獨立性原則?！吨敢返诙鍡l規(guī)定：“每一年度全部 PPP 項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過 10”。該規(guī)定被 PPP 業(yè)界稱為給財政支出設置的
“天花板”，是保證政府對社會資本方履約的“安全閥”。但是，由于論證指標具有模糊性和計算公式缺乏嚴謹性，該規(guī)定并沒有完全起到“天花板”和“安全閥”的作用。所以， 需要按照謹慎性原則對財政支出責任論證的方法進行調整。首先，由按照項目測算變更為按照類別分別進行測算；其次， 根據每類支出的特征，確定財政支出責任測算的內容、范圍和計算公式。三是提高財務測算指標選擇的合理性。PPP 項目合作期長達十到三十年，采用投資回報率、合理利潤率、年利率等靜態(tài)指標不能很好地體現(xiàn)資金的時間成本。對于政府方而言，如果項目融資風險和利率風險由社會資本方承擔，適合選用項目投資內部收益率指標，僅側重于考察項目本身的盈利性，政府方不承擔項目債務籌措、擔保以及償還等責任，以便充分發(fā)揮社會資本方的資金運作能力，充分參與自由決定項目融資方案、資金安排等。實踐中政府方要求采用靜態(tài)指標進行支出責任的測算，社會資本一般也會根據靜態(tài)指標值進行現(xiàn)金流分析，計算財務內部收益率指標，并據此判斷項目是否值得投資。無論是采用財金 21 號文公式、年金公式或是根據內部收益率倒推政府每年支出責任，測算指標取值變動會對測算結果造成較大影響，其中財金 21 號文公式有財政部的政策文件為依據，更容易被主管部門認可。建議由地方財政部門統(tǒng)一本級PPP 項目合理利潤率和年度折現(xiàn)率取值，盡可能減少財承編制單位和編制人員經驗判
斷導致的差異性。四是規(guī)范一般公共預算支出預測方法。一般公共預算支出受經濟發(fā)展水平、經濟體制、政府經濟干預政策、政局穩(wěn)定性、人文背景、財政管理體制等多重因素影響。PPP 項目本級的一般公共預算支出預測是影響財承測算準確性的關鍵指標，建議地方財政部門統(tǒng)籌管理本級一般公共預算支出預測，采用統(tǒng)一的測算方法和統(tǒng)計口徑進行預測，作為當年PPP 項目財承論證編制依據，同時為調整往期PPP 項目支出責任提供參照基礎。進行支出預測時，不宜簡單地僅參照近幾年的平均增長率，還應充分考慮地方財政及經濟發(fā)展整體格局等因素，以保障預測結果合理科學。五是統(tǒng)一財承 10限額統(tǒng)計口徑?！额A算法》第七條指出：“第七條地方各級一般公共預算包括本級各部門（含直屬單位， 下同）的預算和稅收返還、轉移支付預算”。目前，各地財承論證實踐中，一般公共預算支出的統(tǒng)計口徑有的涵蓋《預算法》的四種支出類型，有的僅以地方本級支出作為統(tǒng)計基數，財承的限額統(tǒng)計口徑并不能做到完全一致，建議財政部明確財承 10的限額統(tǒng)計口徑。六是建立 PPP 項目的協(xié)調論證機制。建議地方財政部門建立和完善本地區(qū) PPP 項目名錄， 為財承論證的合理編制提供依據。建立相應的協(xié)調機制和聯(lián)系人制度，對于同期推進的擬實施項目，在開展財承論證過程中加強溝通和協(xié)調，及時更新同步最新支出責任數據，調整財政承受能力支出測算，避免超出一般公共預算支出 10 本`文@內-容-來-自；中_國_碳排0放_交-易=網 t an pa ifa ng . c om
的紅線。當然，除了上述六點意見之外，還有一些比如加強財政評估機構的培訓，提高評估人員的從業(yè)水平，加強財政承受能力論證專家評審中專家的自由和專業(yè)度，改善評審機制等等，都會對推動財政承受能力論證合理化產生積極影 響。
關于如何規(guī)范PPP 項目財政承受能力論證，六點建議供參考。一是嚴格界定一般公共預算支出。首先，嚴格界定一般公共預算支出對應的預算主體，省、市、縣各級政府對應的一般公共預算支出范圍存在差異，PPP 項目的收支應嚴格對應所屬財政預算主體，涉及上下多級財政預算主體按照約定比例、范圍安排財政支出的，應按照不同預算主體分別評估 PPP 項目的支出責任，同時明確上下多級財政預算主體安排財政支出的路徑，評估財政支出路徑的合法性、合理性。其次，嚴格界定一般公共預算支出的范圍，論證過程中應注意核實項目所在地前五年一般公共預算支出數據的準確性， 避免將年度財政收入、財政總支出、年度預算等數據作為測算依據。二是嚴格控制一般公共預算支出預測，財政承受能力論證屬于未來財政預算支出的預測，一般是參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算。未來年度一般公共預算支出的預測時，除計算前五年相關數額的平均值及平均增長率外，應注意測算前五年相關數額的變動幅度，分析項目所在地財政收入的結構，面對相關數額變動幅度大、收入結構
單一的財政預算主體，建議進一步論證未來年度一般公共預算支出，參照 PPP 項目所在省、市政府或政府融資平臺發(fā)行債券等具備一定公開市場的融資工具對當地經濟增長的判 斷，避免出現(xiàn)過分“樂觀”的未來年度一般公共預算支出預測。三是對不通過一般公共預算支出安排PPP 項目財政支出的，即通過政府性基金預算等各類渠道安排財政預算支出 的，應說明各年度通過各類渠道安排預算支出的金額，若涉及未來相關數額預測的，應詳細闡述未來數額預測的依據及論證過程，確保支出安排的合法性和合理性。以土地出讓收入作為PPP 項目支出責任的預算來源為例，論證過程中應結合當地土地出讓歷史數據、土地利用規(guī)劃等對未來支出數據進行分析。四是控制論證過程的一致性，財政承受能力論證的支出事項相對固定，同一地區(qū)的 PPP 項目應保證相同事項論證依據的統(tǒng)一性，避免出現(xiàn)前后論證依據不一致的情況。若發(fā)生論證依據調整的情況，應在論證報告中詳細闡述調整論證依據的理由，并對論證依據調整導致的變化進行追溯性調整。五是控制 PPP 項目財政支出責任安排的平滑性。PPP 項目合作周期長，應注意項目支出責任的平滑性，避免出現(xiàn)大幅度的支出安排波動。同時安排項目財政支出時，在未來年度一般公共預算支出預測增長的情況下，應避免出現(xiàn)PPP 項目財政支出責任逐年遞減的情況，保證 PPP 項目支出安排和未來年度一般公共預算支出的預測方向和增長幅度保持
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一致性。六是建立財政承受能力論證的中期調整機制。財政承受能力論證的核心是未來年度一般公共預算支出及其他 數據的預測，而 PPP 項目合作周期長，實踐中不可避免的會出現(xiàn)預測數據與實際情況不符的情況，應建立財政承受能力論證調整的機制，若預測數據與實際情況差距較大并觸發(fā)重新調整機制時，應根據實際情況重新調整財政承受能力論 證，相應調整PPP 項目的預算安排。
關于如何完善《指引》內容，五點建議供參考。一是關于運營補貼支出?！吨敢酚嬎愎脚c實際存在一定脫節(jié)太多，合理利潤率和年度折現(xiàn)率的取值對計算結果影響較大， 建議與《實施方案》的計算方法相一致，暫不考慮實際采購的結果。大修支出要與之后的采購安排相一致，如果單獨據實支付，應集中在其中的某些年份內。二是關于風險承擔支出風險?！吨敢分酗L險承擔支出風險包括由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府方原因導致項目合同終止等突發(fā)情況，會產生財政或有支出責任?！吨敢?提供三種方法來測算，但未明確如何處理這些風險，建議對各種風險做出分類，對于建設過程中的風險以及影響整體支付的風險，作為固定風險，體現(xiàn)在每一年，各 PPP 項目都應疊加。但對于違約風險以及其他偶然風險，應作為浮動值， 可能發(fā)生在其中的任一年，但各 PPP 項目一般不發(fā)生在同一年。三是關于配套投入支出責任?！吨敢分行栌嬎阏畬?
提供的其他配套投入總成本，但因為大部分項目并沒有具體的安排，也沒有相關數據參考，建議考慮項目的復雜性，可 以選取與可用性付費（建設期）以及運維付費（運營期）的 一定比例作為配套投入支出責任值。四是未來年度一般公共預算支出數額?！吨敢方o出的計算方法為：未來年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均 增長率計算，并根據實際情況進行適當調整。但偶然數據的變化如何去處理并未明確，建議對偶然變化達到某一比例的數據取舍作出規(guī)定，偶然變動超過一定比例的數據不作為參考。對于平均增長率的計算，如果不規(guī)定計算方法，得出的 答案是最后一年數據減去第一年的數據再除以年數，則只與第一年和最后一年的數據相關，并不科學，建議用趨勢線擬 合。五是關于已實施PPP 項目的財政支出責任。對已實施項目，不應簡單以之前的財承論證數值代入，應采用最接近真 實情況的數據。對已招標工程，應按實際的招標結果進行修正，對于已決算的工程，應按照決算結果再進行修正。 本@文$內.容.來.自：中`國`碳`排*放^交*易^網 t a np ai fan g.c om
楊捷（政策類 云南省財政廳金融合作中心）：目前，
財承存在五點問題的思考如下：一是我國經濟發(fā)展極不平 衡，沿海地區(qū)、長三角、珠三角經過多年的發(fā)展，基礎設施 及公共服務體系基本建立，對基礎設施的投資需求沒有西部欠發(fā)達地區(qū)那么強烈，民營經濟也得到了長足的發(fā)展。云南省等西部邊疆少數民數欠發(fā)達省份，對基礎設施及公共服務
的需求特別渴求，地方政府非常期待通過PPP 創(chuàng)新模式發(fā)展地方經濟，助力地方經濟發(fā)展，但受限于自身財力，特別是 財政承受能力 10的政策紅線，導致我省部分較為貧困的地區(qū)很難更多通過 PPP 模式開展基礎設施建設； 二是財金
〔2019〕10 號文已明確規(guī)范的、10財承以內的 PPP 項目形成的支出責任，屬于經常性支出，不屬于隱性債務，但是審計部門對 PPP 認識不到位，仍然簡單地將市政道路等政府付費類 PPP 項目認定為不具有實質性運營內容，形成的支出責任為隱性債務。在全國債務平臺統(tǒng)計上，部分地區(qū)也將PPP 項目支出責任作為隱性債務統(tǒng)計，造成統(tǒng)計口徑與財金 10 號文相悖，給基層各級財政及 PPP 工作帶來一定的負面影響。三是一般公共預算支出不符合預期。在財政承受能力論證時，需要對一般公共預算支出進行合理預測，但預測無論如何“合理”，都可能存在預測不符合預期的風險。目前全國PPP 項目普遍面臨的一個問題是一般公共預算支出的預測不符合預期，導致原來已通過財政承受能力論證的項目突破
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不甚嚴謹，部分項目存在財承報告編制、審核不規(guī)范，存在文字描述不清、論證過程不詳實、結論含糊等情況，人為提高未來財政支出預期增長率，無依據的調整、修改所在地區(qū)已入庫和未入庫項目年度財承數據等現(xiàn)象時有發(fā)生；上述問題的存在，一定程度上影響了財政承受能力論證的統(tǒng)一性、科學性、合規(guī)性和權威性。
關于如何合理論證財政承受能力，七點建議供參考。一是建議以州、市或省份為單位平臺，甚至于以全國為單位平臺，統(tǒng)籌考量財政承受能力 10的政策紅線，統(tǒng)籌安排區(qū)域內 PPP 項目，避免有的地區(qū)、省份財政承受能力不夠使用， 而有的地區(qū)、省份財政承受能力閑置不用的現(xiàn)象。二是建議嚴格按照財金〔2019〕10 號文的規(guī)定，財政、審計及有關部門，統(tǒng)一 PPP 項目財政支出責任統(tǒng)計口徑。三是充分進行項目調研，合理確定項目邊界條件。在確定項目邊界條件時， 應充分進行項目調研，結合同類型項目經驗數據及當地實際運營數據、收費標準、公眾需求量等合理確定，不得通過虛增項目收入，降低項目成本的方式規(guī)避 10紅線。四是嚴控未來年度支出增長率的取值，防止人為調整，增大財政風險。 財金 21 號文中指出在進行財政支出能力評估時，未來年度一般公共預算支出數額可參照前五年相關數額的平均值及平均增長率計算，并根據實際情況進行適當調整。未來避免地方政府因為想上項目的驅動，人為提高未來年度支出增長 本*文`內/容/來/自:中-國-碳^排-放“交|易^網-tan pai fang . c o m
率的取值，建議在地方財承不超“10 ”的前提下，一旦確定未來年度增長率基年數，未來預測值在一定浮動范圍內鎖定。五是建立財承論證專家評審制度，明確組織和評審程序， 明確各方職責，加大重大預測參數取值來源、分析過程和報告說明的論證評審工作，防止財承受能力評審形式化。六是持續(xù)開展 PPP 項目全生命周期財政承受能力動態(tài)監(jiān)測與調整。受項目投融資結構改變、建設運營成本的變化等因素影響，實際的政府支出責任與財承報告中預測的支出責任會出現(xiàn)不一致的情況，因此，需要開展PPP 項目全生命周期財政承受能力動態(tài)監(jiān)測與調整，尤其是每年部門申報預算前、次年實際支出補貼數后，建議每半年對 PPP 項目政府支出責任進行一次統(tǒng)一的監(jiān)測和調整。七是充分考慮項目運作過程中的不確定因素，合理設置項目出庫條件。由于 PPP 項目的財政承受能力論證是基于對項目未來的預測，項目運作過程中存在諸多不確定性因素，因此對由于不確定因素引起的財承合理范圍內的波動，應充分論證考慮，不應“一刀切”做退庫處理。
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二是同一區(qū)域（縣級、市級等）財政承受能力論證的基礎數據應統(tǒng)一，例如，一般公共預算支出增長率預測的計算方式、 方法等；三是財政承受能力論證的統(tǒng)一化、標準化、模塊化以及簡易化，保證論證工作持續(xù)長久開展。
關于財政承受能力論證，三點建議供參考。一是財政承受能力論證不能替代項目的財務可行性分析，兩者互為關 聯(lián)，互為補充；二是把握 PPP 模式的運作、防范風險與政府債務管控、經濟發(fā)展三位一體平衡問題，根據各地區(qū)差異， 在省級財政部門統(tǒng)一把控之下，探索實行不同地區(qū)不同財政承受能力上限等做法；三是依法對社會公開財政承受能力的數據，包括單個項目的財政支出責任，同一區(qū)域所有PPP 項目的財政支出責任數據等。
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證財政承受能力的對策建議，合理論證財政承受能力，規(guī)范管理 PPP 項目的政府責任，有效防范和規(guī)避 PPP 項目實施過程中對層級政府當前和今后運行產生的不確定性風險具有 重要意義。下面，結合實際，對現(xiàn)行《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21 號，以下簡稱《指引》）相關條款規(guī)定，提出以下修訂對策建議：一是廓清政府財政承受能力基本內涵和測算方法。根據《預算法》規(guī)定，政府的財政承受能力通常是指政府的可用財力。所以，對 PPP 項目當期和未來實施過程政府財政承受能力的 內.容.來.自：中`國`碳#排*放*交*易^網 t a np ai f an g.com
論證和評估，必須是建立在政府可用財力基礎上的實證性測算。即：地方政府可用財力=地方一般預算收入（或政府性基金預算）+上級財政轉移支付收入－結轉下年支出。在測算一般公共預算、政府性基金預算等支出年均增長幅度時， 建議以 3 至 5 年為一個年區(qū)間測算其增長幅度，而且必須以可用財力增長幅度作為財政支出增長幅度來測算其承受能力，嚴禁項目全生命周期用一個增長幅度。在前四批的示范項目評審、以獎代補評審中，發(fā)現(xiàn)相當一些咨詢機構測算的交通 PPP 項目全生命周期財政支出時，3 年建設期、27 年運營期內用的一個增長幅度。二是 PPP 項目財政承受能力論證必須突出績效目標導向。根據中共中央國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號文）規(guī)定，未來 3 至 5 年全面建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，并逐步向政府投資基金、政府采購、政府采購服務、 政府與社會資本合作等方面拓展。因此，在《指引》的總則中要補充明確“績效目標導向下財政承受能力論證與評估” 相關要求，譬如對項目規(guī)劃、設計、采購、建設、運營、維護等全生命周期的每一個環(huán)節(jié)不同時期都要突出績效管理導向。尤其是，“評估移交”階段政府的最終接收，更應該突出績效目標導向。三是科學界定PPP 項目全生命周期內的政府支出責任。首先，要細化《指引》中 PPP 項目全生命周期內的政府支出責任。對政府股權投資、運營補貼、風險承 夲呅內傛萊源?。骇鎲┨?排*放^鮫*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ
擔、配套投入等政府直接付費和缺口適當補助，建議明確其 包括政府在內的各參與主體支出責任的具體權重、負擔比 例，如政府注入的項目資本金股權投資比例不超過項目總投資額的 20；缺口適當補助類 PPP 項目運營補貼支出不超過
80 ；風險承擔支出僅限在法律、政策、制度風險引發(fā)的支出，且以政府股權投資為限額承擔有限責任，防范化解由于推行 PPP 項目引發(fā)地方隱性債務的增加。其次，應匯總區(qū)域內 PPP 項目的政府支出責任。財承論證除分析本身項目支出外，還應對區(qū)域內已實施項目和擬實施的項目的支出情況進行匯總分析，根據匯總數字開展財政承受能力評估。杜絕一些實施和發(fā)起主體不按政府級次、支出事權和責任、受益范圍，以項目自身支出情況進行財承論證，得出的結論是不充分、不完整的。最后，規(guī)范一般公共預算收支增長預測口徑和分析過程。預測一般公共預算收支增長情況，并進行財政支出能力評估，必須通過因素法，即：標準收入、標準支出、可能財力等。財承報告應重視并建立在“有證據的數字基礎上”，做到口徑可比、過程公開和論證充分。堅決杜絕部分有省直管縣的市級項目，采用合并下轄區(qū)縣口徑進行本級財政預算的增長預測，造成預測口徑偏大以及同一區(qū)域內不同項目之間的預算增長預測值偏差過大等問題。四是穿透識別真實與最終的政府支出責任。首先，股權投資目標選擇突出公益性。股權支出責任中，對于資金出資的要追溯資金來源，
是否來自政府部門或平臺公司的其他債務資金。對于土地、無形資產等出資的，需關注該資產是否有市場價值，是否與相對應的 PPP 項目有重大關系以及是否有抵質押情況等。當然，這些選擇最終都必須統(tǒng)一到政府投資的“公益屬性”。其次，契約精神下“新官要理舊賬”。PPP 項目生命周期的最后一環(huán)往往是政府回收，即真實存在的可行性缺口、風險損益和配套投資等都需要政府最終買單。在此博弈終點明確的前提下，容易產生地方政府的當前執(zhí)政者與后繼執(zhí)政者、社會資本方、金融機構的道德風險與逆向選擇，造成實際支出責任的軟約束。最后，避免產生隱性負債債務。所謂的使用者付費或者社會資本方就是當地平臺公司，產生的付費的現(xiàn)金流可能主要來自平臺公司的隱性負債債務，而非真正市場化的現(xiàn)金流。同時，支出能力評估在考慮行業(yè)均衡性的同時，適當考慮市場的約束和需求激勵；在考慮支出規(guī)模衡量支出能力的同時，需要關注支出的節(jié)點、節(jié)奏及項目匹配度和及時度的問題，共同作為支出能力的考核指標。五是其他幾個具體問題。首先，要繼續(xù)提升財承論證的信息化程度。從財承論證指引、信息公開制度、示范項目推廣三方面入手， 使得 PPP 項目實施機構和財政部門有規(guī)可循、公開可比、示范借鑒，進一步提升財承論證報告的規(guī)范程度。尤其要充分應用大數據、AI、云平臺等，按照行業(yè)數據、計劃數據、歷史數據、經驗數據等開展多維度論證。其次，第三方機構應
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重視報告細節(jié)。各地開展財承論證工作中，一般會委托專業(yè)咨詢機構編制論證報告。咨詢機構的技術能力、責任意識和規(guī)范性操作程度，很大程度上影響了地方對本級財政支出能力的判斷準確度。小部分財承報告的規(guī)范性問題，反映出參與編制工作的咨詢機構及人員還需加強對財承論證的目的、意義及政策的理解。財承論證應建立在編制人員對政策充分掌握的基礎上，避免出現(xiàn)財承論證在步驟上有重大缺失、一般公共預算支出未做測算或概念混淆等政策理解偏差的失 誤。最后，加快建立PPP 項目財政支出責任監(jiān)測預警體系。按照財辦金〔2019〕40 號要求，進一步完善項目庫功能，實現(xiàn)支出責任數據的多點錄入、實時更新和自動提取。對財政支出責任占比超過 75的地區(qū)進行風險提示，對超過 10限額的地區(qū)停止新項目入庫。加大監(jiān)督管理力度。嚴格財承報告審核，認真做好項目支出責任匯總，確保數據準確填報、及時更新。加強咨詢機構庫管理，對編制財承報告存在重大失誤的咨詢機構予以及時清退。
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10 上限可以動態(tài)調整。今年財金 10 號文將污水和垃圾處理納入政府性基金（不占用一般公共預算 10），已走出了重要的一步。二是設置財承上限，也是體現(xiàn)了有多少能力辦多少事的基本原則。對于財力較弱的地區(qū)需做好項目必要性和優(yōu)先級論證，有限空間優(yōu)先支持基礎設施補短板、環(huán)保、民生類項目，杜絕形象工程、面子工程；對于經濟發(fā)達地區(qū)， 我們也看到開始逐步推進 PPP 模式，希望這些地區(qū)不僅僅能在提質增效上做出表率。三是做實財承測算。有的地區(qū)預測增長率過高（原則上不大幅超過 8），項目邊界不清，導致項目超投資，運營補貼上限突破的可能性不容忽視。涉及風險承擔少計支出的情況也比較普遍，在長達 20 年至 30 年的合作期內，涉及調價、需求量不足導致的政府支出可能不是小概率事件。四是加大信息公開的力度。建議監(jiān)管部門定期公布各地 PPP 財承累計比例和違約情況，對于 PPP 的各參與方形成約束和加強風險預警都有意義。其次，對于社會資本。 涉及政府付費或可行性缺口補貼的項目，當地政府財力及其穩(wěn)定性是影響投資決策的重要因素之一。因此社會資本要建立地方政府支付能力評估體系。不僅要看本級一般公共預算收入，而還要分析結構（如稅收占比）；不僅要看收入，還要看剛性支出；不僅要看總量指標，而且要分析債務率等相對指標；不僅要分析過去和現(xiàn)在，也要看未來增長率指標實現(xiàn)的可行性。因此，社會資本需建立風險底線，而且收益和 本%文$內-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網^t an pa i fang . c om
風險要匹配，切忌盲目投資。最后，對于金融機構。只要涉及政府付費或可行性缺口補貼的項目，政府財承和支付能力就是融資獲批的關鍵性指標（不是唯一）。而且對于有擔?；驘o擔保，金融機構對地方政府的財力要求是不同的。對于 項目融資（無追索或有限追索），不管是股權融資還是債權 融資，金融機構實際承擔了政府方支付的風險。
周蘭萍（法律類 北京市中倫（上海）律師事務所）：
五四點建議供參考。一是依法合規(guī)是合理開展財承論證的前提。財承論證包括后續(xù)的財承調整均應當符合《預算法》的相關規(guī)定，并注意與預算管理的實踐操作相銜接（包括股權出資部分也應依法納入預算），同時還應恪守一般公共預算支出 10等紅線，從而規(guī)范 PPP 項目財政支出責任，保障政府對 PPP 合同義務的履行能力，防范和控制財政風險。二是建議完善和優(yōu)化財政支出責任測算方法。首先，21 號文所規(guī)定的運營補貼支出測算公式，已與 PPP 實踐中日益多樣化的項目回報機制不相符，因此，在后續(xù)修訂出臺的《指引》中， 除優(yōu)化相關測算公式外，還有必要進行開放性的安排，允許使用更為貼近項目實際情況的其它合理測算方法。其次，對于可定向用于PPP 項目的投資補助、上級轉移支付、專項債券等專項資金，建議在計算財承時允許從財政支出責任中相應扣除，不計入一般公共預算 10的額度之內，該部分支出僅需按照《預算法》事先納入預算、進行?？顚Ｓ帽O(jiān)管即可。 內.容.來.自：中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com
三是對于符合要求的污水處理和垃圾處理PPP 項目，無論后續(xù)其財政支出責任是否從政府性基金預算科目列支，在地方政府按照《政府投資條例》規(guī)定事先列入政府投資年度計劃、 在可行性論證或相關文件中明確落實項目后續(xù)支出資金來源后，可以不受一般公共預算支出 10約束，即該部分項目的規(guī)模由地方政府根據當地客觀需求合理確定，需要經由財政列支的相關支出納入預算受預算法監(jiān)管即可。四三是提高財政支出責任測算相關基礎數據的合理性和準確性，這就需要夯實前期可行性研究報告及實施方案中的相關財務測算工作，對項目的建設運營成本、使用者收入等數據的測算依據及合理性進行論證，對測算偏差造成的影響進行預估，以加強測算的準確性，這也對相關咨詢機構的專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)提出了較高的要求。五四是建立財承驗證制度和動態(tài)調整機制，每年都對已實施項目的實際財政支出責任、當年度一般公共預算實際收支狀況與預測支出責任進行對比，確認是否造成額外的財政預算支出，并分析導致變化的原因，同時為后續(xù)年度PPP 項目財承空間和財政預算的調整提供相關依據。
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實準確項目資料責任。建議實施機構應對項目收益和運營補貼等支出責任進行初步論證，財政部門履行審核驗證的職 責。二是統(tǒng)一測算口徑。建議明確各項上級投資補助、專項 資金等是否需要列入地方政府財政支出責任。使用政府專項債券作為項目資本金，政府的股權支出責任測算等。三是建立財承動態(tài)調整機制。財承論證主要是在識別論證階段進 行，采購階段、執(zhí)行階段財承都會發(fā)生變化。建議參考可研批復辦法，對財承變動超過一定比例，強制要求重新組織財 承論證。四是加強大數據管理。收集項目收益指標、行業(yè)收益水平、折現(xiàn)率等相關數據，定期進行數據的更新發(fā)布，為 項目論證和管理提供數據支持。
張?zhí)旃ㄕ哳?大連市財政局）：PPP 財政承受能力論
證功不可沒，其科學性、實用性在不斷提升。其合理性或許可以在以下四點進一步完善。一是努力實現(xiàn)動態(tài)調整。目前大部分項目的財政承受能力論證只在初步實施方案編制完 成后進行，在后續(xù)社會資本采購、項目建設期結束后沒有進行調整和驗證，導致反映的財政支出責任不夠實。二是努力為實施機構提供發(fā)揮作用的更大空間。實際工作中，項目財承論證的關鍵內容是政府支出責任的確認，這方面，實施機構更有話語權。這涉及 PPP 管理的供給側結構性改革，強化實施機構的主體責任，適時調整實施機構與財政部門的責任結構。三是努力提高財承的系統(tǒng)性。財承無論用什么公式，
必須與真實的回報機制相一致，不能合同里面寫成等額本 息，財承用財金 21 號文公式。很多地方遇到專家死守財金
21 號文公式，枉顧真實的回報機制，忽略財承的系統(tǒng)性。四是建議給地方一些自主權。比如，要給省級政府留下自主調配的空間。財力不一樣的城市其經濟韌性也不同，是否可對 其財承占比進行相應調整。
劉窮志（學術類 武漢大學）：關于合理論證財政承受
能力。四點建議供參考。一是科學測算支出責任。首先，充分考慮四項支出責任，即股權支出責任、運營補貼責任、風險承擔責任和配套投入支出責任，當前要特別強調：保障財政及時、足額的股權支出責任（通常支出比例不夠），科學分配政府和社會資本之間的風險比例及相應支出責任（難以科學分配風險，但盡量科學論證為宜，實操經驗比例分配太草率）；其次，支出規(guī)模主要是由一般公共預算支出決定， 而不宜依賴基金預算支出。二是準確預測預算支出增長率。首先，與 GDP 成正比，且增速與GDP 增速相當，支出增長率高估是通病、也是錯誤的；其次，以經驗數據進行科學預測， 切忌簡單的線性回歸；最后考慮到中國未來結構調整和高質量發(fā)展，支出增長率應該是下降的，而不是勻速，更不太可能是上升的。三是全面考慮所有 PPP 項目支出。實操中偶有僅考慮在評的那一個項目的支出。四是合理把握行業(yè)均衡性。特別注意，行業(yè)均衡性并不意味著做了某個行業(yè)的PPP 本%文$內-容-來-自；中_國_碳|排 放_交-易^網^t an pa i fang . c om
項目就不能再做這個行業(yè)的PPP 項目，比如，為了拉動經濟和改進公共產品供給效率，經濟落后地區(qū)今年做交通 PPP 項目，明年仍然可以繼續(xù)做交通 PPP 項目。
段志文（財務類 中鐵十七局集團有限公司）：關于合
理論證財政承受能力。三點建議供參考。一是建立統(tǒng)一的各級政府財政增長預測數據庫，并報省級財政部門批準或備案后，在合適的信息平臺予以公布?，F(xiàn)實中存在同一地區(qū)不同 的項目、不同的機構預測的一般公共預算支出有不同的結 果，不僅造成時間、成本的浪費，也出現(xiàn)數據混亂、不統(tǒng)一等不良現(xiàn)象。因此，為統(tǒng)一基準數據，各級財政部門有必要建立一套獨立的預測數據序列，作為所有PPP 項目、所有咨詢機構在本行政區(qū)域開展財政承受能力論證的共同基準。二是預測財政增長數據可根據近三年歷史數據和未來三年財 政規(guī)劃數據，采用移動平均法，結合本行政區(qū)域內的經濟社會發(fā)展規(guī)劃、宏觀經濟政策和財政政策，預測未來十年時間序列的本級政府一般公共預算支出年度增長率。財金 21 號文要求參照前五年相關數額的平均值和平均增長率來推算 未來 10 年至 30 年的數額，其合理性值得商榷。其原因，首先，在當前及未來經濟形勢不穩(wěn)定的情況下，五年的歷史數 據有可能平滑掉一定年度的不穩(wěn)定數據，對未來預測數額產生影響；其次，按照新的政府預算編制要求，各級政府普遍建立了三年期滾動財政預算規(guī)劃編制體系，該數據具有重要
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的參照性，因此，建議基準數據采用過去三年的歷史數據和 未來三年滾動規(guī)劃安排數據作為未來預測參照數據序列；最后，現(xiàn)實中任何模型都很難預測到未來 10 年至 30 年的長期經濟增長，10 年的中周期預測是比較現(xiàn)實和客觀的。三是運營補貼支出責任的計算，不應按財金 21 號文規(guī)定的“根據項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定”，運營補貼支出應當根據項目實施方案，以保證項目的可融資性為前 提，以項目預測現(xiàn)金流為基礎，綜合考慮社會資本投資回報 水平、項目還本付息、資金平衡及政府股權投資責任對應的分紅權、凈資產分配權等因素合理測算。
崔志娟（學術類 北京國家會計學院）：從財承論證本
身提出三方面的建議，供參考。一是財政承受能力是采用 PPP 模式的一個關鍵論證環(huán)節(jié)，PPP 是一個時間換空間的投資創(chuàng)新模式，是一種積極的財政政策，10 的紅線不可逾越。既然 PPP 是未來財政資金的提前安排，財政承受能力論證時就要防止盲目樂觀估計指標問題，應當采用謹慎可行的指標數據；二是，財政承受能力論證是財政資源優(yōu)化配置基礎，要 協(xié)同考慮地區(qū)債務狀況，防止采用統(tǒng)一比率一刀切帶來未來支付風險問題；三是，基于建設成本和運營成本的財政支出具有較好的可測性，關鍵是基于風險分配的風險分擔值確定問題，建議基于按行業(yè)開展風險損失值測算進行研究，提供有價值的測算依據。
趙仕坤（咨詢類 北京中澤融信管理咨詢有限公司）：
開展財政承受能力論證是 PPP 模式可持續(xù)發(fā)展的基本保障， 財政承受能力論證有利于約束地方政府規(guī)范實施PPP 項目， 強化地方政府履約意識，有效防范和控制財政風險，同時也能夠增加市場對 PPP 模式的信心。但現(xiàn)階段財政承受能力論證體系存在不足，需要進一步完善。以下四點建議供參考： 一是進一步加強全國PPP 綜合信息平臺財承相關數據的動態(tài)管理，匯總各級政府財政承受能力現(xiàn)狀，做到年度預算決算與相關支出責任數據的實時更新、公開可查；對于暫?；虿辉匍_展的 PPP 項目，建議及時動態(tài)調整平臺數據，避免空占財承，影響其他項目高效推進。二是進一步明確支出責任測算口徑，對于股權投資支出、運營補貼支出，風險支出和配套投入支出應明確統(tǒng)一的測算口徑與方法，避免出現(xiàn)標準各異的情況，同時建議對配套投入支出責任進行更加明確地界定，并細化相關測算方式。三是對于涉及使用者付費的項目， 應強化使用者付費預測的準確性要求，強制要求明確使用者付費的風險承擔方，避免出現(xiàn)因使用者付費項目未來收益不足而增加政府支出責任風險的情形。四是對于涉及需由政府承擔最低需求風險的項目，應將最低需求所對應的收入納入財政支出責任（風險承擔支出），以避免出現(xiàn)現(xiàn)階段做低財政支出責任而未來增加財政支出責任風險的情況，待項目實際運營收益穩(wěn)定后，可重新調整財政支出責任，清理財承空
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間并開展新項目。
李競一（咨詢類 上海濟邦投資咨詢有限公司）：對財承規(guī)定的完善至少有四點可以在當前階段予以考慮。一是將
10 的全國統(tǒng)一標準轉變?yōu)榕c可支配財力相結合的、體現(xiàn)地區(qū)差異的多重標準，讓有余力的地方可以多做，財力不足的地方不要過度做；二是對于不做PPP 也要通過傳統(tǒng)方式運作的項目，應按財政支出責任的差額考慮財承，畢竟傳統(tǒng)模式下也要財政支出；三是統(tǒng)一的財承公式無法滿足項目多樣性需要，建議按實際測算方法對應的支出責任計算，且在不同節(jié)點（如簽約后、修約后、決算數據更新后等）進行更新； 四是將財政承受能力論證擴大至政府性基金預算口徑，由項目外部性直接產生的政府性基金預算應予認可。
連國棟（咨詢類 山西萬方建設工程項目管理咨詢有限
公司）：財政承受能力論證對于項目的可融資性、可實施性相當重要，目前財承論證只考慮一般公共預算支出不超 10一個指標，確實是存在一定的不足，建議從六方面開展財政 承受能力論證。一是項目當地政府所在區(qū)域不同，經濟增長潛力不同，可以設置不同的財政承受能力；二是對于目前支 出增長率的隨意性，建議進一步規(guī)范，以避免失真；三是對于目前財政承受支出能力論證責任，建議可以上移，由上一級財政部門來評估當地政府財政的承受能力，避免自說自 話，為上項目進行數字游戲；四是建議從政府可支配財力方
面進行分析，更具真實性；五是建議加大獎懲力度，對于財承論證規(guī)范的地區(qū)可以從發(fā)債額度等方面予以獎勵傾斜，而對于編造數字，造成政府支出風險的，則需進行懲戒；六是應注意地區(qū)發(fā)展的不平衡，對于欠發(fā)達地區(qū)，在防范財政支出風險的同時，應通過其他渠道或通道，獲得相應發(fā)展資金， 予以支持前進發(fā)展的路上，東中西部地區(qū)一個也不應少。
李成林（法律類 建緯律師事務所）：合理論證財政承
受能力，應注意以下三個問題。一是區(qū)域調整原則。不同地區(qū)的發(fā)展程度不同，國家在制定政策時，不宜一刀切。因為各地區(qū)的發(fā)展不平衡，應將各地區(qū)的發(fā)展狀況做不同的分 類，如發(fā)達地區(qū)、中等發(fā)達地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)， 對于不同的地區(qū)采取不同的扶持政策。二是統(tǒng)籌協(xié)調。如市內、省內、國內的重大項目，不宜簡單由地方承擔，上級應予以協(xié)調并統(tǒng)一進行規(guī)劃、建設。三是合理配置資源，以免出現(xiàn)重復建設。如杭州灣和膠州灣大橋項目出現(xiàn)虧損，部分原因是所在省的不同市同時建設了許多類似大橋，導致項目通行量減少。這些項目存在重復建設的浪費現(xiàn)象，如果由省級負責該類項目將有利于節(jié)省不必要的開支，避免不必要的浪費。
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幾個 PPP 項目，預測每年的財政支出增長比例每個項目都不一樣，當地政府應該制定一個標準，讓每個項目都一致；二 是預測財政支出增長比例，雖然按照前五年平均值，但是建議最好控制在 10左右，有些項目每年增長按照百分之二十多計算，一旦達不到政府就無法支出；三是財政承受能力論證不能只考慮不超過一般公共預算支出的 10，因為有很多貧困地區(qū)包含大量的中央轉移支付資金，而中央轉移資金有很多是定向支付的，PPP 項目用不了，單看 10沒有超過， 但政府一樣無法支付。
汪國旺（行業(yè)類 遠東國際租賃有限公司）：關于財政
承受能力論證報告，五點認識供參考。一是就財承本身來說， 必須是全面了解和分析政府的資產、負債，收入和支出，乃至未來投融資規(guī)劃，才可能做實。二是就財金 21 號文而言， 按照財金 21 號文公式測算，項目回收期很長，IRR 壓力較大。三是財承論證結果一定要動態(tài)更新，現(xiàn)在入庫、出庫已常態(tài)化，以前入庫項目的財承報告可信度較低。四是一般公共預算支出增長率差異較大，需要進一步規(guī)范。五是社會資本在判別地方財力時往往更看重一般公共預算收入，因為其穩(wěn)定且可支配，那么對于其中轉移支付的部分要如何處理值得思考。
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礎，但不一定一刀切，可結合地方負債率、可支配財力、國 家區(qū)域發(fā)展鼓勵政策有比例調整幅度，適當增加地方財政決策靈活性。二是在進行一般公共預算支出預測時，建議統(tǒng)一 計算模型及參數選擇原則，避免任意放大。三是明確財承數據的動態(tài)調整制度以及調整的程序和責任，維護政策的嚴肅性和政府公信力。
金力（咨詢類 國信招標集團股份有限公司）：財政承
受能力論證主要考慮當地一般公共預算收入和財政部規(guī)定 的 10上限?，F(xiàn)實中，當地可支配財力和剛性支出責任也是影響因素。這兩年不大聽到“吃飯財政”的提法了，但“吃 飯”（如向財政供養(yǎng)人員發(fā)工資等剛性支出）和“發(fā)展”的 矛盾在一些地區(qū)始終存在。當然也有許多地方，在滿足“吃飯”的同時，還有余量“發(fā)展”，“有效需求”旺盛，10 上限有時就成了約束。對這類地區(qū)，是否可以明確授權省級人民政府在一定范圍內，調整一般公共預算支出占比上限 內-容-來-自；中_國_碳_0排放￥交-易=網 t an pa i fa ng . c om
（如 10-15 ），對當前和今后一個時期穩(wěn)增長、補短板或是一個務實的選項。目前，對一般公共預算收入額的預測基于基期前五年財政收入，受當前宏觀經濟形勢和減稅降費等國內經濟政策影響，中短期內各地財政收入持續(xù)強勁增長可能性小，建議預測未來財政增長時要遵循穩(wěn)健性原則，使預測值更加貼近實際。另外，財金 10 號文規(guī)定新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排項目運營補貼
支出。按照“實質重于形式”原則，污水處理費屬于政府非 稅收入，實行“收支兩條線”管理，納入政府性基金預算管 理，可?？钣糜谖鬯芫W、污水處理設施的建設和運行。因 此，污水類PPP 項目的運營補貼支出可以從政府性基金預算支出，不足部分再從一般公共預算支出。這部分政策和操作在實踐中或有進一步完善的空間。
駱玲（學術類 西南交通大學）：PPP 項目（發(fā)起）質量
才是最為關鍵的，好項目有確定性預期和正的外部效應，對 貧困地區(qū)而言是雪中送炭，助推區(qū)域經濟發(fā)展，對沿海地區(qū)而言是錦上添花，助推轉型升級及高質量發(fā)展。另外，建議以省直轄市自治區(qū)為單位開展區(qū)域財承論證，這樣在一個大的行政區(qū)域內可統(tǒng)籌安排 PPP 項目，兼顧發(fā)達與落后市區(qū)縣的協(xié)調發(fā)展。同時，易于管理部門宏觀監(jiān)測及調控，類似對產業(yè)園區(qū)做區(qū)域環(huán)評。 內.容.來.自：中`國`碳#排*放*交*易^網 t a np ai f an g.com
章貴棟（行業(yè)類 龍元明城投資管理（上海）有限公司）：
財承 10紅線的認定實際上是一種宏觀調控手段，在目前 PPP 項目絕大多數由地方政府發(fā)起主導實施的背景下，比較好地抑制了地方的投資沖動。但從基礎設施和公共服務的供給來說,PPP 模式帶來的支出只是一個小頭，應該客觀系統(tǒng)地評價PPP 與其他政府投融資模式的優(yōu)劣，如果 PPP 模式體現(xiàn)出了更低的全生命周期成本、更高的效率、更好的服務，更多的 采用 PPP 模式也可以帶來財政資源的節(jié)約，這相當于內部的
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一個結構性調整。另外，針對各級別行政主體 10一刀切的做法，建議應該給與省級財政部門一定的調度權利，對于確實需要發(fā)展的、PPP 實施成果比較好的、重大項目、適合通過 PPP 模式實施的，酌情把控。
鄭坤（政策類 大連市財政局）：我分析，限制在 10
也是財政部門的無奈之舉，如果不加以限制，地方會有各種投資的沖動，最后造成財政支出壓力過大，形成系統(tǒng)性風險。 可以通過總控和細分相結合的方式，對各行業(yè)進行分類管理也是一個思路。其實，各地應當重視投資固化的問題。PPP 項目對投資固化的影響很大，應當重點分析地方政府通過投資帶動相關行業(yè)發(fā)展的能力，確定合理的比例上限。
李士宗（行業(yè)類 中國宏泰產業(yè)市鎮(zhèn)發(fā)展有限公司）：
財政承受能力論證僅論證地方財政對其PPP 項目形成的未來財政支出承受能力還不夠，因為該論證的根本目的是評估某地方對其政府性債務（包括或有的、隱性的、顯性的、未來 必須承擔的支出）的承受度，因此建議加入一個對地方“政 府負債率”的評估論證指標，把地方債、非市場化政府投融 資平臺公司的負債等主要因素也考慮進去，真正全面體現(xiàn)對政府性債務風險的管控。這樣對社會資本方、金融機構等也 提供了一個是否可以投資該地的關鍵指標。 本+文`內.容.來.自：中`國`碳`排*放*交*易^網 t a np ai fan g.com
彭潤中（學術類 上海國家會計學院）：兩類數據很重
要。一是項目所在地可用財力及在項目期內變化的預測，二 內.容.來.自：中`國`碳#排*放*交*易^網 t a np ai f an g.com
是地方政府債務情況。建議管理部門規(guī)范論證的方法和程 序，最好出個詳細的論證指南。
郭樹鋒（行業(yè)類 浙江經略規(guī)劃設計咨詢有限公司）：
合理論證財政承受能力，需要足夠多的數據作為支撐，足夠 多的數據需要充分的信息公開，其中地方政府的債務情況最為重要。 本/文-內/容/來/自:中-國-碳-排-放-網-tan pai fang . com
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